Sentencia A. 076/25

Cargo

Argumentos esgrimidos por los demandantes

1) Cargo primero:  los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 desconocen los artículos 151, 288, 311 y 313 de la Constitución Política.

Los demandantes señalaron que las disposiciones cuestionadas asignaron funciones ambientales a los entes territoriales municipales o distritales de más de un millón de habitantes.

En efecto, el artículo 55 de la Ley 99 de 1993, permite a los entes territoriales “otorgar licencias ambientales, permisos, concesiones y autorizaciones, cuya expedición no le corresponda al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible”[4]. Por su parte, el artículo 66 otorga facultades adicionales, como ejercer funciones propias de las corporaciones autónomas regionales (CAR) dentro del perímetro urbano, controlar vertimientos y emisiones contaminantes, dictar medidas de mitigación ambiental y adelantar proyectos de saneamiento[5]. También establece “la obligación de transferir a las CAR el 50% del recaudo de las tasas retributivas o compensatorias causadas dentro del perímetro urbano (…)”[6].

En síntesis, los demandantes consideraron que las funciones descritas previamente no constituyen desarrollos de las normas relevantes en la materia. Asimismo, señalaron que dichas funciones no están respaldadas por una ley orgánica. Por lo tanto, concluyeron que el legislador debió realizar el reparto funcional a través de una ley orgánica y no mediante una ley ordinaria, como es el caso de la Ley 99 de 1993.

Posteriormente, los recurrentes sostuvieron que las competencias asignadas a los municipios y distritos exceden las otorgadas por el constituyente, pues el artículo 287 de la Constitución establece que los entes territoriales son autónomos en la gestión de sus intereses, dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley.  Así, pueden ejercer las competencias que les correspondan, que afirman los actores, son las descritas en el artículo 311 de la Constitución, a saber: “(…) prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”[7].

Los demandantes expusieron que, en gracia de discusión, podría haber dos funciones de los entes territoriales en materia ambiental que pueden tener asidero en normas constitucionales, pero que ni siquiera fueron asignadas directamente por la Constitución a los entes territoriales. Esto corresponde a los numerales 7 y 9 del artículo 313, que permiten “reglamentar los usos del suelo y, dentro de límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda” y “dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio cultural del municipio”.

Los actores también mencionaron cada una de las funciones de las CAR consagradas en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, señalando cómo algunas de esas funciones no pueden ser ejercidas por los entes territoriales mencionados en los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993, dado que estos últimos no tienen habilitación constitucional para hacerlo. Los demandantes insistieron en que la limitación que suponen las divisiones político-administrativa de los entes territoriales impide que puedan cumplir idóneamente competencias ambientales.

2) Cargo segundo: los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 vulneran los artículos 79 y 80 de la Constitución Política.

Los demandantes plantearon que las normas cuestionadas, al superar el límite del perímetro urbano en cuanto a las competencias ambientales que estos les otorgan a los grandes centros urbanos, son contrarios a los mandatos de protección al ambiente de que tratan los artículos 79 y 80 de la Constitución.  A juicio de los demandantes “es claro que entregar al legislador ordinario el manejo y administración de recursos naturales de interés nacional e inclusive global a los entes territoriales y distritales, se deja de garantizar el derecho a un ambiente sano, pues la protección de la diversidad e integridad del ambiente, en cabeza principalmente de las CAR’s (sic), entes autónomos y especializados en materia ambiental, quedaría ahora a cargo de entes territoriales cuyo interés puede no ser precisamente la defensa y protección del medio ambiente, pues pasaría ahora a ser juez y parte en los que se refiere a las actividades permisivas y de seguimiento y control al manejo y uso de los recursos naturales, lo cual no resulta ser una adecuada gestión de los mismos”[8].

3) Cargo tercero: los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 desconocen el artículo 317 de la Constitución Política.

Los demandantes señalaron que la argumentación del cargo de la referencia estaba vinculada con lo planteado en los dos primeros cargos. En esencia, cuestionaron que los grandes centros urbanos mencionados en los artículos atacados fueran destinatarios de un porcentaje de los tributos asociados a la propiedad del inmueble.  Esto, debido a que dichas disposiciones les asignan la responsabilidad del manejo y la conservación del ambiente, así como de los recursos naturales renovables de conformidad con los planes de desarrollo de los municipios dentro de su jurisdicción.

Por último, los actores advirtieron que “(...) el funcionamiento del SINA igualmente está en evidente riesgo, pues las CAR’s (sic) como entidades ambientales que constituyen la columna vertebral del mismo, se ven limitadas en sus rentas necesarias para el sostenimiento y desarrollo de sus funciones ambientales (…)”[9]. 

4) Cargo cuarto: el artículo 214 de la Ley 1450 de 2011 vulnera los artículos 151 y 288 de la Constitución Política.

Los demandantes manifestaron que, para sustentar el cargo, desarrollaron los argumentos expuestos en otros apartados de la demanda relativos a la vulneración de la reserva de la ley orgánica. Además, destacaron que la Ley 1450 de 2011 es de tipo ordinario y no orgánico, dado que mediante ella se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Para respaldar esta afirmación, citaron la sentencia C-524 de 2003, en la que, según los actores, la Corte precisó que las leyes mediante las cuales se aprueban los planes nacionales de desarrollo son de tipo ordinario.

5) Cargo quinto: el artículo 214 de la Ley 1450 de 2011 vulnera los artículos 79 y 80 de la Constitución Política.

Los demandantes explicaron que su planteamiento de inconstitucionalidad se refiere al segundo inciso de esa disposición, el cual establece lo siguiente:

“En relación con la gestión integral del recurso hídrico, los grandes centros urbanos y los establecimientos públicos ambientales a que hace referencia el presente artículo ejercerán sus competencias sobre los cuerpos de agua que sean afluentes de los ríos principales de las subzonas hidrográficas que atraviesan el perímetro urbano y/o desemboquen en el medio marino, así́ como en los humedales y acuíferos ubicados en su jurisdicción”[10].

A partir de este contenido, los actores anotaron que, aun cuando el legislador ordinario intentó limitar las competencias de los grandes centros urbanos en cuanto a la gestión integral del recurso hídrico a aquellos afluentes que atraviesan sus perímetros, dicha regla es contraria a la existencia de un único sistema hídrico. Por esa razón es que el aludido inciso es contrario a los artículos 79 y 80 de la Constitución.

Cargo

Requisitos mínimos argumentativos echados de menos por el magistrado Ibáñez Najar

1) Cargo primero B:  los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 desconocen los artículos 311 y 313 de la Constitución Política.

El magistrado sustanciador señaló que el cargo no cumplía con los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia.

En primer lugar, no resultaba claro cómo las normas atacadas vulneraban los artículos 311 y 313 de la Constitución, “pues [estos] se refieren al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, y a las facultades de los concejos municipales y distritales”[13]. En otras palabras, “no hay un hilo conductor entre el planteamiento de la violación de la reserva de ley orgánica, consagrada en los artículos 151 y 288 de la Constitución, y los argumentos dirigidos a demostrar que las normas atacadas también vulneran los artículos 311 y 313 de la Constitución”[14].

No se cumplió el requisito de especificidad porque “tales artículos no abordan la reserva de ley orgánica. De una lectura de los artículos 311 y 313 no se advierte que las censuras planteadas los desconozcan”[15]. En efecto, “el artículo 311 se refiere al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, al cual le corresponde cumplir ciertas funciones tales como prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demand[e] el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de los habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes. Así, se considera que el cargo no es específico, toda vez que los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 no contravienen la referida norma constitucional, pues el Constituyente establecidó que los municipios pueden cumplir funciones adicionales a las que se establecen de manera explícita en el mismo artículo 311”[16].

Sobre la vulneración del artículo 313 de la Constitución, el magistrado sustanciador constató que “la demanda se detiene en dos funciones de los concejos municipales, esto es, las consagradas en los numerales 7 y 9, en el sentido que les [corresponde] a tales autoridades reglamentar los usos de suelo, dentro de los límites que fije la ley, así como vigilar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. A su turno, que los concejos deben dictar las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. Así las cosas, el hecho de que el Constituyente les haya asignado unas funciones específicas en materia ambiental a los concejos municipales, no quiere decir que, en ejercicio de la facultad aludida en el artículo 311, el legislador no pueda asignarle otras funciones –también en materia ambiental– a los grandes centros urbanos. En otras palabras, no se advierte una confrontación entre las facultades ambientales que se les conceden a los grandes centros urbanos en las normas enjuiciadas, y las facultades que el Constituyente les asignó a los concejos respecto de ese mismo tema”[17].

Además, el magistrado sustanciador recalcó que los accionantes señalaron que esas funciones de los centros urbanos, que se reprochan, deberían recaer realmente en las CAR. Sin embargo, de una lectura de los artículos 311 y 313 de la Constitución no puede concluirse que ellos imponen o mandan que las atribuciones concedidas a los grandes centros urbanos en los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 deban recaer, necesaria e irremediablemente, en las CAR.

Por lo otro lado, los planteamientos dirigidos a demostrar la inconstitucionalidad de las normas demandadas por la vulneración de los artículos 311 y 313 de la Constitución son impertinentes, ya que se soportan en argumentos de conveniencia y no en fundamentos de naturaleza estrictamente constitucional. En efecto, los accionantes pusieron de presente afirmaciones como las siguientes:

 “Sobre el particular debe señalarse, con el mayor de los respetos, que resulta un tanto ingenuo considerar que los entes territoriales pueden al igual que las CAR’s, (sic) [ser] entes autónomos e independientes, actuar con total objetividad frente al manejo y administración de los recursos naturales de su territorio (…). Un ejemplo claro de lo anterior puede observarse en el hecho notorio de las intenciones del exalcalde de Bogotá́́ Enrique Peñalosa, quien en dos ocasiones y durante administraciones diferentes a su cargo, intentó insistentemente en urbanizar la reserva ambiental Thomas Van der Hammen (…)”.

Por todo lo dicho, el cargo no generó una duda de inconstitucionalidad por lo que también resultaba insuficiente.

2) Cargo segundo: los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 vulneran los artículos 79 y 80 de la Constitución Política.

El magistrado sustanciador señaló que el cargo incumplía los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia.

El cargo no cumplía con el requisito de claridad, ya que “no es claro cómo las funciones que asignan los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 vulneran las garantías ambientales que se establecen en tales disposiciones constitucionales”[18]. En ese sentido, subrayó que “no hay un hilo conductor que permita concluir, a partir de las disposiciones constitucionales que se enuncian vulneradas que, en realidad, son las CAR las que deben cumplir con las funciones que los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 les dan a los grandes centros urbanos, para así lograr una protección efectiva del ambiente, en los términos de los artículos 79 y 80 constitucionales”[19].

Según el magistrado Ibáñez, los actores partieron de una premisa imprecisa: “[suponen] que el hecho de que los grandes centros urbanos tengan funciones en materia ambiental [implica] un mal manejo de dicho tema. Esto, en contraposición a las corporaciones autónomas regionales las cuales, a su juicio, son especializadas y tienen un marco de acción más amplio que el de los grandes centros urbanos a los que aluden las normas demandadas”.

Asimismo, expuso que tampoco se cumplió con el requisito de especificidad, dado que “no se demuestra de qué manera las disposiciones legales atacadas afectan el derecho a un ambiente sano y la obligación correlativa del Estado de protegerlo. En efecto, “no hay un mandato específico, consagrado en los artículos 79 y 80 constitucionales, que ordene que el manejo de los asuntos ambientales está en cabeza de las corporaciones autónomas regionales”[20].

El magistrado sustanciador también advirtió que el cargo no satisface el requisito de pertinencia, pues los accionantes basaron sus argumentaciones en apreciaciones subjetivas y no en fundamentos de naturaleza constitucional. Según el magistrado, expresiones como “(...) quedaría ahora a cargo de entes territoriales cuyo interés puede no ser precisamente la defensa y protección del medio ambiente (...)”, o “(...) dados los intereses que mueven el desarrollo de los entes territoriales municipales y distritales, es bastante probable que estos terminen imponiéndose frente a la función del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales (...)”, son valoraciones subjetivas de los accionantes que no se soportan en un planteamiento de orden constitucional.

Por lo dicho, tampoco cumplió con el requisito de suficiencia, pues la demanda careció de un alcance persuasivo que sembrara un mínimo de duda respecto de la constitucionalidad de los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993, a partir de la vulneración de los artículos 79 y 80 constitucionales.

3) Cargo tercero: los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 desconocen el artículo 317 de la Constitución Política.

El magistrado sustanciador puso de presente que el cargo no cumplía con los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia.

No se cumplió con el requisito de claridad, ya que “no hay un hilo conductor que permita estimar, a partir de lo planteado en la demanda, por qué las normas atacadas trasgreden los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993”[21].

Asimismo, no se cumplió con el requisito de especificidad, pues “la argumentación planteada no define o muestra cómo los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 vulneran el artículo 317 de la Constitución”[22]. Para el magistrado sustanciador, “la regla sobre transferencia de recursos de que trata el segundo inciso del artículo 66 enjuiciado, se limita a desarrollar y reglamentar la regla que contiene el artículo 317 constitucional. Aunado a lo anterior, los planteamientos según los cuales los recursos que obtienen los grandes centros urbanos, en realidad, deberían obtenerlos las CAR, no se desprenden del contenido del artículo 317 de la Constitución. En cuanto al artículo 55 de la Ley 99 de 1993, este no se refiere a la transferencia de recursos que sí alude el artículo 66, por lo que tampoco hay especificidad en relación con esa norma”[23].

Por  lo demás, tampoco se superó con el requisito de pertinencia, ya que fueron constantes expresiones como “(...) el recorte en sus ingresos (...)” de las corporaciones autónomas regionales; que estas “(...) se [vean] limitadas en sus rentas necesarias para el sostenimiento y desarrollo de sus funciones ambientales”, las cuales no constituían argumentos de tipo constitucional.

Por lo dicho, el cargo resultó insuficiente, pues “los planteamientos que lo soportan no tienen un alcance persuasivo suficiente para sembrar una duda mínima sobre la validez de las disposiciones atacadas”.

4) Cargo quinto: el artículo 214 de la Ley 1450 de 2011 vulnera los artículos 79 y 80 de la Constitución Política.

El magistrado sustanciador manifestó que el cargo no cumplía con los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia.

Respecto al requisito de claridad, señaló que no existía un hilo conductor que permitiera concluir el hecho de que el legislador asignara funciones de tipo ambiental a los grandes centros urbanos implicara necesariamente una vulneración del derecho a un ambiente sano y a la protección de los recursos naturales, en los términos de los artículos 79 y 80 de la Constitución.

En cuanto a la especificidad, el magistrado consideró que la argumentación era insuficiente para entender por qué los artículos demandados vulneran los derechos y principios consagrados en los artículos 79 y 80 de la Constitución. De una lectura de estos artículos, aseguró, no se infiere una restricción para los grandes centros urbanos de cumplir funciones en materia ambiental.

Por otro lado, tampoco se cumplío con el requisito de pertinencia, pues los argumentos que sustentaron este cargo se basaron en una opinión subjetiva de los demandantes, quienes sostuvieron que las CAR deber ser las únicas responsables de manejar los asuntos ambientales, excluyendo a los grandes centros urbanos de dichas funciones.

En consecuencia, el magistrado Ibáñez concluyó que el cargo resultaba insuficiente.

Cargo

Corrección de la demanda

1) Cargo primero B:  los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 desconocen el artículo 313 de la Constitución Política.

Incumplimiento de los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia.

Los accionantes decidieron separar la argumentación de inconstitucionalidad relacionada con artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993. Así mismo, desistieron del cargo por vulneración del artículo 311 de la Constitución. En ese sentido, el cargo primero quedó dividido de la siguiente manera:

1.  Cargo primero A: Se argumenta que los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 vulneran los artículos 151 y 288 de la Constitución. Este cargo fue admitido mediante providencia de 5 de noviembre de 2024.

2. Cargo primero B: Se sostiene que los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 transgreden el artículo 313 de la Constitución Política.

Además de insistir en sus argumentos iniciales[24], los accionantes subrayaron que “el cargo de inconstitucionalidad se eleva de manera principal porque el artículo 313 confirió a los concejos municipales funciones, dentro de las cuales únicamente las contenidas en los numerales 7 y 9 pueden considerarse competencias de carácter ambiental directamente asignadas por el constituyente a las entidades territoriales municipales”[25].

Los demandantes señalaron que, “a efectos de establecer qué competencias de carácter ambiental ha asignado la Constitución Política de manera directa a los municipios, debe concluirse que se contraen a las contenidas en los numerales 7 y 9 del artículo 313, asignadas a los Concejos Municipales, y que específicamente el numeral 9, cuando invoca el patrimonio ecológico del municipio, se entendería referido a todos aquellos fenómenos ambientales que se generan y agotan en el límite urbano municipal en estrecha, un tanto en contraposición a las riquezas naturales de la Nación, cuyo deber de protección recae en las personas y en el Estado en general”[26].

Además, “los asuntos ambientales que desbordan lo puramente local no podrán ser sujetos de reglamentación por los centros urbanos, en la medida en que su manejo implica adelantar acciones que sobrepasarían los límites del municipio, actividades para las cuales no está habilitada jurídicamente la entidad territorial, ni tiene una especialización funcional para ello”[27].

Finalmente, señalaron que “si bien esa posibilidad de asignación de funciones a los entes territoriales puede en efecto derivarse del artículo 311 constitucional, lo cierto es que las mismas deberán estar circunscritas a las materias que en dicha norma se establecen”[28].

2) Cargo segundo: los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 vulneran los artículos 79 y 80 de la Constitución Política.

Incumplimiento de los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia.

Los actores reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y, además, pusieron de presente que, para efectos del cumplimiento de los deberes constitucionales implícitos en los artículos 79 y 80 de la Constitución, “se [crearon] autoridades ambientales que logren cumplir con los mismos desde un ámbito de autonomía e independencia, tal como es el caso de las CAR´s (sic), sin que se afirme que estas últimas son las únicas autoridades ambientales que puedan encargarse del cumplimiento deberes”[29].

Posteriormente, los actores hacen un detallado recuento histórico “de la incorporación del concepto de manejo integral de los recursos naturales”[30], que soporta la creación de las corporaciones autónomas regionales. Explican, por ejemplo, que entre 1954 y 1968 fueron creadas seis corporaciones a partir del modelo CVC[31]; las discusiones previas a la Ley 99 de 1993, promovidas por el Departamento Nacional de Planeación; y el debate surtido en la Asamblea Constituyente de 1991. Esto, para señalar que el Constituyente le confirió al legislador la facultad de reglamentar la creación de las CAR y establecer las actividades que debían desarrollar, sin necesidad de considerar la división política del territorio.

En consideración de los demandantes “las facultades otorgadas a los entes territoriales a través de los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 constituyen en realidad una involución el (sic) concepto de manejo integral de los recursos naturales que les dificulta como advirtió [el] alto tribunal el cumplimiento de los (sic) dispuesto en los artículos 79 y 80 de la Constitución Política”[32].

Por otro lado, los actores señalaron que “[la] premisa frente a la inconstitucionalidad de los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 por ser contrarios a los artículos 79 y 80 de la Constitución Política no parte del hecho de que [se considere] que al tener los grandes centros urbanos encargadas las mismas funciones de las CAR’s (sic), estos entes vayan a realizar un mal manejo de ambiente de los recursos naturales y si del hecho de que dichos entes no tienen la vocación de manejo y gestión de los recursos naturales que pueden tener otras autoridades ambientales”[33].

3) Cargo tercero: los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 desconocen el artículo 317 de la Constitución Política.

Incumplimiento de los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia.

En el escrito de corrección, indicaron reiterar “la argumentación que se expuso respecto al mismo y por tanto [se desistía] del cargo en cuestión”[34].

4) Cargo quinto: el artículo 214 de la Ley 1450 de 2011 vulnera los artículos 79 y 80 de la Constitución Política.

Incumplimiento de los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia.

Los demandantes pusieron de presente que, “de manera similar [a lo realizado] en el escrito de demanda (…) [se tuviera] en cuenta para la determinación de la admisión o no [del] cargo, los argumentos expuestos (…) en cuanto se refiere al cargo segundo de inconstitucionalidad”[35].

Cargo

Consideraciones del magistrado Ibáñez Najar

Auto mixto

1) Cargo primero B:  los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 desconocen el artículo 313 de la Constitución Política.

El magistrado sustanciador señaló que el cargo no cumplía con los requisitos de pertinencia y suficiencia.

Subrayó que el requisito de pertinencia no se cumple, ya que los accionantes “parten de consideraciones subjetivas [sobre el] alcance del artículo 313 de la Constitución, el cual leen de manera aislada frente a otras disposiciones relevantes de la misma Constitución”[36]. En efecto, estiman que los entes territoriales (ya sea el Concejo municipal o distrital o el ente territorial, en su integridad) no pueden desarrollar –exclusivamente– las funciones ambientales que se mencionan en los numerales 7 y 9 del artículo 313 de la Constitución.

Esto, a juicio del magistrado sustanciador, constituye una opinión o valoración propia de los actores por las siguientes razones:

Primero, porque el artículo 311 de la Constitución -mencionado por los mismos actores en su escrito de corrección- permite que, además de las funciones explícitas asignadas por la Constitución, el legislador asigne otras funciones a los municipios, incluyendo la materia ambiental. Esto habilita al Congreso, mediante leyes como la Ley 99 de 1993, a asignar competencias a los entes territoriales, ya que la Constitución no lo prohíbe.

Segundo, porque además de lo dispuesto en el artículo 311 de la Constitución, la Corte, en la sentencia C-535 de 1996, reconoció que el Congreso puede conferir otras funciones a los municipios. Esto incluye una competencia concurrente entre el legislador y los municipios respecto de los asuntos ambientales o ecológicos que le competen.

Tercero, respecto a la afirmación de los accionantes en su escrito de corrección de que “(...) compartimos que el legislador pueda otorgar a los entes territoriales otras funciones diferentes a las que hoy en día tienen en materia ambiental [los municipios] y que se limitan a ser de carácter reglamentario (...), pero en concordancia con lo planteado en el primer cargo de la demanda, esta asignación de competencias debe hacerse a través de una ley orgánica y no de una ley ordinaria como es el caso de la Ley 99 de 1993 y de la Ley 1450 de 2011”, el magistrado sustanciador consideró que “el debate sobre si las funciones establecidas en los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 debieron haberse tramitado a través de una ley orgánica, es un aspecto que debe resolverse de fondo, pero que está subsumido en el cargo primero A, ya fue admitido en el Auto del 5 de noviembre de 2024”[37].

Por lo anterior, el cargo también resultó insuficiente, pues se originó en una lectura subjetiva y parcial de los accionantes.

2) Cargo segundo: los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 vulneran los artículos 79 y 80 de la Constitución Política.

El magistrado sustanciador señaló que los cargos no cumplían con los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia.

En el escrito de corrección, los actores indicaron que, para sustentar el cargo, se remitían a los argumentos presentados en el segundo cargo. Por esta razón, el magistrado sustanciador estudió ambos cargos de manera simultánea.

En cuanto al requisito de especificidad, se advirtió que “no [existía] una oposición objetiva entre el contenido de los artículos 79 y 80 de la Constitución y las disposiciones atacadas”. Ciertamente, los demandantes “no [demostraron] que los mandatos de los artículos 79 y 80 en materia de protección del ambiente, comportan o implican una atribución específica de funciones de las CAR”[38]. En efecto, “del contenido de tales disposiciones superiores no se desprenden funciones de tales entidades. Mucho menos como lo indican los accionantes, que tales entidades deben ejercer exclusivamente las funciones ambientales a las que se refieren los artículos 55 y 66 enjuiciados”[39].

Asimismo, destacó que “los artículos 79 y 80 [de la Constitución] se refieren al Estado, como un todo, y no designan a alguna autoridad u órgano particular como aquel que deba encargarse de proteger la integridad del ambiente o de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales”[40]. También subrayó que las CAR tienen límites de jurisdicción, por lo que no se puede concluir que el manejo ambiental exclusivo por parte de los grandes centros urbanos conlleve necesariamente un mal manejo del medio ambiente y de los recursos naturales.

En relación con el requisito de pertinencia, se señaló que los demandantes basaron sus argumentos en interpretaciones subjetivas de los artículos 317, 79 y 80 de la Constitución. El magistrado sustanciador resaltó que “el legislador cuenta con un margen de configuración para determinar cuál órgano, ya sea una CAR u otro, debe encargarse del manejo ambiental en ciertos ámbitos o territorios”[41].

Además, se indicó que las CAR tienen límites de jurisdicción que no necesariamente coinciden con las áreas de los ecosistemas. Esto implica que puede haber ecosistemas que trascienden dichas jurisdicciones, al igual que ocurre con los municipios. El hecho de que los grandes centros urbanos tengan funciones ambientales no contradice la obligación de estos de acatar los mandatos constitucionales de protección del ambiente y los recursos naturales.

Finalmente, el magistrado sustanciador consideró que “la interpretación subjetiva de los accionantes, según la cual, las CAR son los órganos que están llamados por la Constitución a adelantar el manejo de los recursos naturales y del ambiente, y no los entes territoriales, es contraria a la jurisprudencia constitucional”. Para tales efectos, citó la sentencia C-1340 de 2000 en la que se señaló que:

“Conforme a lo anterior, es claro que el inciso segundo del artículo 317 de la Carta no pretende establecer competencias exclusivas en materia ambiental para las CARs (sic) sino que establece una excepción a la protección constitucional a los ingresos tributarios municipales, al ordenar que una parte del impuesto predial sea dedicado a la financiación de esas entidades ambientales (...). Una interpretación sistemática del inciso segundo del artículo 317 superior permite entonces concluir que esa disposición no pretende conferir a las CARs (sic) el manejo exclusivo de los asuntos ambientales sino que su finalidad es esencialmente fiscal: esa disposición es el sustento constitucional que permite financiar a esas entidades supramunicipales, que cumplen funciones ecológicas, por medio de sobretasas que recaen sobre un impuesto -el predial- que en principio es exclusivamente municipal. Pero en manera alguna podemos inferir de esa disposición que a los municipios o a las otras entidades territoriales les está vedado cumplir funciones ambientales. No sólo esa conclusión no se desprende del artículo 317 superior, sino que además es contraria a otras disposiciones constitucionales que confieren funciones ambientales a los distintos niveles territoriales, tal y como esta Corte lo ha señalado en múltiples ocasiones”.

Por todo lo dicho, los argumentos resultaron insuficientes.

3) Cargo quinto: el artículo 214 de la Ley 1450 de 2011 vulnera los artículos 79 y 80 de la Constitución Política.

Cargo

Recurso de Súplica

1) Cargo primero B: Los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 desconocen el artículo 313 de la Constitución Política

Los demandantes señalan que, en el escrito de subsanación, reconocen que el legislador puede asignar funciones adicionales a los municipios, según el artículo 311 de la Constitución. En todo caso, subrayan que en el referido escrito también exponen que “las mismas deberán circunscribirse a las materias que en dicha norma se establecen, es decir: a) prestación de servicios públicos; b) construcción de las obras que demande el progreso local; c) ordenación del desarrollo de su territorio; d) promoción de la participación comunitaria; e) mejoramiento social y cultural de sus habitantes, y f) cumplimiento de las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”[42].

Si bien el artículo 311 constitucional deriva la posibilidad de que el legislador le encargue a los entes territoriales otro tipo de funciones, los demandantes indican que estas deben circunscribirse a lo dispuesto en los numerales 7[43] y 9[44] del artículo 313 de la Constitución, los cuales otorgan competencias reglamentarias sobre el uso del suelo y la emisión de normas para el control, preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural municipal. No obstante, advierten que algunos municipios y áreas metropolitanas, en virtud de lo dispuesto en los artículos 55 y 56 de la Ley 99 de 1993, “han terminado administrando recursos naturales y ecosistemas que no se agotan en la esfera, perímetro o jurisdicción municipal, con lo cual es claro que administran recursos naturales que hacen presencia en jurisdicción de otros entes territoriales, es decir, extralimitándose en las funciones ambientales que constitucionales les han sido atribuidas, siendo estas encontradas en los numerales 7 y 9 del artículo 313 de la Constitución”[45].

Como apoyo a anterior, los actores citaron precedentes de la Corte Constitucional (sentencias C-305 de 1995 y C-535 de 1996) que delimitan el concepto de patrimonio ecológico municipal y la capacidad de los municipios para regular asuntos que se agotan dentro de sus límites.

Por lo expuesto, concluyen que “la posición esgrimida respecto a la inconstitucionalidad de los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 por ser contrarios al artículo 313 constitucional, no resulta subjetiva, por el contrario, parte de un análisis juicioso (…) que no carece de pertinencia”[46].

2) Cargo segundo: Los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 vulneran los artículos 79 y 80 de la Constitución Política.

En relación con los cargos segundo y quinto, los argumentos sustentados por los demandantes son iguales.

Enfatizaron en que su postura no se basa en una interpretación subjetiva sobre la capacidad técnica de los entes territoriales, sino en la falta de vocación de estos para gestionar integralmente recursos naturales. Esta labor, según los actores, debería ser llevada a cabo por otras autoridades establecidas para tales efectos, como las CAR.

Al respecto, destacan que el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución asigna al legislador la función de reglamentar la creación y funcionamiento de las CAR bajo un régimen de autonomía.

En todo caso, exponen que al hacer mención del artículo 317 en este contexto, no buscan argumentar que las normas demandadas desconocen dicho artículo dado que ese cargo fue desistido. Por el contrario, su intención es resaltar que las CAR, dentro de la organización de Estado, son las entidades que tienen la vocación y la capacidad técnica para atender a la misión que se les identifica en el artículo 317 de la C.P: la conservación y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables. Esto no implica, según los demandantes, que las CAR sean la únicas autoridades que puedan asumir estas funciones, pero sí que, a diferencia de los municipios, cuentan con tal vocación. Por ello, encargarles funciones de administración y gestión de los recursos naturales a los entes territoriales, contraviene los deberes constitucionales establecidos en los artículos 79 y 80 de la Constitución Política.

Finalmente, discrepan con el magistrado sustanciador al considerar que “la integralidad en el manejo de los recursos naturales debería ser un argumento suficiente para demostrar que los municipios no deberían estar encargados de funciones de administración y gestión de todos los recursos naturales, pues muchos de estos exceden el límite jurisdiccional que tienen los entes territoriales”[47].

3) Cargo quinto: El artículo 214 de la Ley 1450 de 2011 vulnera los artículos 79 y 80 de la Constitución.